Garantias em PPPs: O Principal Gargalo para Destravar Investimentos no Brasil

Introdução

O mercado brasileiro de Parcerias Público-Privadas (PPPs) completou mais de duas décadas de existência desde a promulgação da Lei 11.079/2004. Nesse período, o modelo amadureceu, acumulou casos de sucesso e consolidou uma cultura de estruturação de projetos que hoje atrai investidores nacionais e internacionais. No entanto, um aspecto central ainda representa o principal obstáculo para que o modelo atinja seu pleno potencial: a estrutura de garantias oferecida pelo poder público ao parceiro privado.

Entender o que são essas garantias, como funcionam, quais são os modelos disponíveis e quais são os desafios jurídicos associados a cada um é fundamental tanto para gestores públicos que desejam estruturar projetos quanto para empresas e investidores que avaliam participar de licitações de PPP.

Por Que as Garantias São Tão Importantes em PPPs?

Em uma PPP, o parceiro privado assume o compromisso de investir recursos significativos na construção, operação e manutenção de uma infraestrutura por um prazo que pode chegar a 35 anos. Em contrapartida, o poder público se compromete a pagar uma contraprestação mensal ao longo de todo esse período — seja complementando a tarifa cobrada dos usuários (PPP patrocinada), seja sendo o único pagador (PPP administrativa).

O problema é que esse compromisso de pagamento futuro, assumido por um ente público, carrega riscos que o setor privado não consegue ignorar: mudanças de governo, restrições orçamentárias, decisões políticas e até interpretações jurídicas divergentes podem comprometer o fluxo de pagamentos ao longo de décadas. Para o investidor privado e para os bancos que financiam o projeto, a pergunta central não é se o governo vai querer pagar — é se ele vai poder pagar, independentemente do cenário político e fiscal do momento.

É para responder a essa pergunta que existem as garantias em PPPs.

Os Dois Modelos Principais de Garantia

Garantia de Estoque

A garantia de estoque consiste na constituição de uma reserva financeira — geralmente em uma conta vinculada ou em uma empresa gestora de garantias — que assegura o pagamento de um determinado número de parcelas da contraprestação em caso de inadimplência do poder público.

O modelo oferece segurança imediata ao investidor: há dinheiro disponível para honrar os pagamentos caso o governo falhe. No entanto, apresenta uma desvantagem estrutural relevante: o dinheiro imobilizado na reserva não rende, não é investido e não gera retorno para o poder público. Trata-se de um custo de oportunidade significativo — especialmente em projetos de grande porte, em que a reserva necessária pode chegar a centenas de milhões de reais.

Além disso, as empresas gestoras de garantias dos estados têm capacidade limitada. Quando um governo utiliza intensivamente esse modelo para múltiplos projetos simultâneos, a capacidade de garantia se esgota, inviabilizando novos projetos sem aportes adicionais de recursos públicos.

Garantia de Fluxo

A garantia de fluxo opera de forma diferente: em vez de imobilizar recursos em uma reserva, ela vincula receitas futuras que o governo obrigatoriamente recebe — como transferências constitucionais — ao pagamento das contraprestações da PPP. Em caso de inadimplência, o credor pode acionar diretamente esses fluxos para receber o que lhe é devido.

Do ponto de vista econômico, esse modelo é mais eficiente: não imobiliza recursos, não gera custo de oportunidade e aproveita fluxos que o governo já receberia de qualquer forma. Do ponto de vista do investidor, a perenidade das transferências constitucionais — que independem de decisões políticas — oferece uma segurança estrutural que o mercado financeiro reconhece e valoriza.

O desafio está na viabilidade jurídica de vincular determinados fluxos. Transferências com destinação constitucional específica, como o FUNDEB (destinado à educação), podem ser utilizadas com mais segurança em PPPs do setor educacional. Já a utilização de transferências de uso mais amplo, como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo de Participação dos Estados (FPE), enfrenta controvérsias jurídicas sobre a possibilidade de vinculação a contratos privados.

A Dimensão Jurídica do Problema

O debate sobre garantias em PPPs não é apenas financeiro — é profundamente jurídico. As principais questões que os operadores do direito precisam enfrentar incluem:

A vinculação de transferências constitucionais é juridicamente válida? A Constituição Federal estabelece regras rígidas sobre a destinação de determinadas transferências intergovernamentais. A utilização desses fluxos como garantia para contratos privados pode ser questionada sob o argumento de desvio de finalidade ou violação do princípio da legalidade orçamentária.

Qual é o regime jurídico aplicável em caso de execução da garantia? Quando o poder público falha no pagamento e o credor aciona a garantia, qual é o procedimento? Há imunidade de execução? Quais bens públicos podem ser objeto de constrição? A Lei 11.079/2004 prevê mecanismos específicos, mas a aplicação prática ainda gera divergências.

Como estruturar garantias em PPPs municipais? Municípios de menor porte têm capacidade de garantia ainda mais limitada. A solução pode passar por consórcios públicos, fundos estaduais de garantia ou pela utilização de mecanismos federais como o Fundo Garantidor de PPPs (FGP), criado pela própria Lei 11.079/2004.

Caminhos para Superar o Gargalo

A superação do gargalo das garantias passa por uma combinação de inovação jurídica, criatividade estrutural e aperfeiçoamento regulatório. Algumas direções que o mercado tem explorado incluem a utilização de seguros-garantia emitidos por seguradoras privadas, a estruturação de fundos de garantia setoriais, a vinculação de receitas tributárias específicas mediante autorização legislativa e o desenvolvimento de instrumentos híbridos que combinam elementos de estoque e fluxo.

Do lado do poder público, o desafio é encontrar estruturas que ofereçam conforto suficiente ao investidor privado sem comprometer a flexibilidade orçamentária nem criar passivos contingentes de difícil gestão. Do lado do setor privado, o desafio é precificar adequadamente o risco residual que permanece mesmo com as garantias disponíveis.

Conclusão

As garantias são o coração financeiro de qualquer PPP. Uma estrutura de garantias bem desenhada pode viabilizar projetos que de outra forma seriam inviáveis; uma estrutura inadequada pode encarecer o financiamento, afastar investidores qualificados ou, no limite, inviabilizar o projeto. O advogado especializado em PPPs precisa dominar não apenas a legislação aplicável, mas também as práticas de mercado, os instrumentos financeiros disponíveis e as controvérsias jurídicas que cercam cada modelo de garantia — pois é nesse terreno que as grandes decisões de estruturação são tomadas.

Fontes: Lei 11.079/2004; ABIFER/Folha de S.Paulo (fev/2025); Banco Interamericano de Desenvolvimento — Mitigação de Risco para Projetos de PPP no Brasil; Fórum Nacional de PPPs 2025.