Os Cinco Modelos Jurídicos para Estruturar Projetos de Infraestrutura no Brasil

Introdução

A relação entre o Direito Público e a infraestrutura é essencialmente funcional. O ordenamento jurídico não existe para dificultar projetos — existe para viabilizá-los dentro de parâmetros de legalidade, eficiência e segurança para todas as partes envolvidas. Compreender os instrumentos que o Direito Público brasileiro disponibiliza para estruturar projetos de infraestrutura é, portanto, uma competência estratégica tanto para gestores públicos quanto para empresas que desejam atuar nesse mercado.

No Brasil, a escolha do modelo jurídico adequado para um projeto de infraestrutura não é uma decisão puramente técnico-jurídica. Ela depende de variáveis de natureza gerencial, política, econômica e financeira. Contudo, uma vez feita a escolha, a Administração Pública fica vinculada às regras legais daquele regime — o que torna o conhecimento prévio desses modelos indispensável para quem pretende estruturar, financiar ou participar de projetos de infraestrutura no país.

Os Cinco Modelos Disponíveis

1. Contratação Comum (Lei 14.133/2021)

O modelo mais tradicional é o da contratação direta pela Administração Pública, hoje disciplinado pela Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021), que substituiu a Lei 8.666/1993. Nesse formato, o poder público contrata uma empresa privada para executar uma obra ou prestar um serviço, remunera-a diretamente com recursos orçamentários e mantém para si a responsabilidade pela operação e manutenção do ativo ao longo do tempo.

É o modelo mais adequado para projetos de menor complexidade, com escopo bem definido, prazo de execução curto e sem necessidade de envolver o parceiro privado na operação continuada. Sua principal limitação está justamente na dependência de dotação orçamentária e na ausência de incentivos para eficiência operacional de longo prazo.

2. Regime Diferenciado de Contratações — RDC (Lei 12.462/2011)

O RDC foi criado inicialmente para viabilizar as obras da Copa do Mundo e das Olimpíadas, mas foi progressivamente ampliado para outros setores. Trata-se de um regime de contratação mais ágil e flexível que o modelo comum, permitindo, entre outras inovações, a contratação integrada (em que o contratado é responsável tanto pelo projeto quanto pela execução), a remuneração variável vinculada ao desempenho e o uso de orçamento sigiloso.

Com a entrada em vigor da Lei 14.133/2021, muitas das inovações do RDC foram incorporadas ao regime geral, reduzindo a distinção entre os dois modelos. O RDC permanece aplicável a determinados setores e situações específicas.

3. Concessão de Serviço Público (Lei 8.987/1995)

A concessão comum é o modelo central para projetos de infraestrutura de grande porte com viabilidade econômica própria — ou seja, projetos em que o concessionário pode se remunerar pela cobrança de tarifas dos usuários. Rodovias pedagiadas, aeroportos, portos e sistemas de distribuição de energia são exemplos clássicos.

Nesse modelo, o poder concedente delega ao particular a execução de um serviço público por prazo determinado, mediante licitação. O concessionário assume os riscos do negócio e investe na construção ou modernização da infraestrutura, recuperando seu investimento ao longo do prazo contratual por meio das tarifas cobradas. A Lei 8.987/1995 disciplina os direitos e obrigações das partes, os mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro, as hipóteses de extinção do contrato e as garantias ao usuário.

4. Parceria Público-Privada — PPP (Lei 11.079/2004)

A PPP foi criada para viabilizar projetos que, por sua natureza, não têm capacidade de se remunerar integralmente pelas tarifas dos usuários — seja porque o serviço é gratuito ao usuário final, seja porque a tarifa sozinha não é suficiente para cobrir os custos e remunerar o investimento privado.

A Lei 11.079/2004 criou duas modalidades. A concessão patrocinada é uma concessão comum acrescida de contraprestação pecuniária do poder público ao concessionário — ou seja, o parceiro privado cobra tarifa do usuário e recebe, adicionalmente, um aporte do poder público. A concessão administrativa é aquela em que a Administração é a usuária direta ou indireta do serviço, e o parceiro privado é remunerado exclusivamente pelo poder público, sem cobrança de tarifa dos usuários finais. Presídios, hospitais e escolas públicas são exemplos típicos de concessão administrativa.

As PPPs têm prazo mínimo de 5 e máximo de 35 anos, valor mínimo de contrato de R$ 10 milhões e exigem a constituição de garantias robustas pelo poder público ao parceiro privado — o que representa, como se verá adiante, um dos principais desafios para a expansão do modelo no Brasil.

5. Consórcios Públicos e Contratos de Programa (Lei 11.107/2005)

O quinto modelo envolve a colaboração entre entes estatais — sejam eles de regime público (autarquias, fundações) ou de regime privado (empresas estatais). Os consórcios públicos permitem que municípios, estados e a União se associem para executar projetos de infraestrutura de interesse comum, como sistemas de saneamento regional ou gestão de resíduos sólidos. Os contratos de programa disciplinam a relação entre entes consorciados para a prestação de serviços públicos.

Esse modelo é especialmente relevante para municípios de menor porte que, isoladamente, não teriam escala para estruturar projetos de infraestrutura complexos.

Modelos Setoriais Específicos

Além dos cinco modelos gerais descritos acima, existem regimes jurídicos específicos para determinados setores da infraestrutura, criados por leis próprias que estabelecem lógicas contratuais autônomas. É o caso das telecomunicações (Lei 9.472/1997), dos portos (Lei 12.815/2013), do setor elétrico (Lei 9.074/1995) e do saneamento básico (Lei 14.026/2020 — Novo Marco do Saneamento).

Nesses setores, a estruturação jurídica dos projetos obedece a regras específicas que se sobrepõem ou complementam os modelos gerais, exigindo conhecimento especializado do regime setorial aplicável.

Como Escolher o Modelo Adequado

A escolha entre os modelos disponíveis não segue uma lógica puramente jurídica. Ela depende da combinação de fatores como a natureza do projeto (obra, serviço ou ambos), a capacidade de geração de receita própria, o horizonte temporal do investimento, a disponibilidade orçamentária do poder público, a complexidade técnica e operacional, e o perfil de risco que cada parte está disposta a assumir.

O papel do advogado especializado em infraestrutura é justamente auxiliar na identificação do modelo mais adequado para cada projeto, antecipando os riscos jurídicos de cada estrutura e garantindo que o contrato reflita fielmente a alocação de riscos acordada entre as partes.

Conclusão

O Direito Público brasileiro dispõe de um conjunto robusto e diversificado de instrumentos para viabilizar projetos de infraestrutura. Conhecer as características, as vantagens e as limitações de cada modelo é o primeiro passo para estruturar projetos que sejam juridicamente sólidos, economicamente viáveis e operacionalmente eficientes. A escolha errada do modelo — ou a estruturação inadequada do contrato dentro do modelo escolhido — pode comprometer décadas de investimento e gerar litígios de difícil resolução.

Fontes: Enciclopédia Jurídica da PUC-SP (Jacintho Arruda Câmara, ed. 2, abr/2022); Lei 14.133/2021; Lei 8.987/1995; Lei 11.079/2004; Lei 11.107/2005.