Programa de Integridade como Critério de Desempate em Licitações: Da Letra da Lei à Prática com o Decreto 12.304/2024 e a Portaria CGU 226/2025

A Lei nº 14.133/2021 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro uma inovação que vai além da técnica licitatória: ao incluir o programa de integridade como critério de desempate entre propostas (art. 60, inciso IV), o legislador transformou o compliance anticorrupção em um fator competitivo concreto nas contratações públicas. Mais do que um incentivo ético, a previsão representa uma política pública regulatória — um "empurrão" (nudge) do Estado para que o mercado adote práticas de governança que, em última análise, protegem o erário e a isonomia nas disputas.

Durante anos, porém, o dispositivo permaneceu como letra morta. Muitos órgãos e entidades simplesmente ignoravam o critério e recorriam ao sorteio quando as demais tentativas de desempate se esgotavam. Com a publicação do Decreto Federal nº 12.304/2024 e da Portaria Normativa SE/CGU nº 226/2025, esse cenário mudou: o critério ganhou regulamentação clara, metodologia de avaliação padronizada e integração ao sistema Compras.gov.br. Para as empresas que atuam ou pretendem atuar no mercado de licitações públicas, entender esse novo quadro normativo é essencial.

O Programa de Integridade na Lei 14.133/2021: Quatro Dimensões

Antes de analisar o critério de desempate especificamente, é importante compreender que o programa de integridade aparece em quatro contextos distintos na Nova Lei de Licitações, cada um com uma função própria. O art. 25, §4º torna o programa obrigatório para contratos de grande vulto. O art. 60, IV o prevê como critério de desempate, de caráter facultativo mas com vantagem competitiva. O art. 156, §1º, V o considera como atenuante na aplicação de sanções. E o art. 163, §único o exige como requisito para reabilitação de empresas sancionadas.

Essa estrutura revela uma lógica coerente: o programa de integridade é simultaneamente exigência para os maiores contratos, vantagem para quem o adota voluntariamente, proteção em caso de infração e caminho de retorno para quem foi penalizado. Trata-se, portanto, de um instrumento central na arquitetura de governança das contratações públicas da nova lei.

O Critério de Desempate: Ordem e Aplicação

O art. 60 da Lei 14.133/2021 estabelece uma sequência obrigatória de critérios de desempate, que devem ser aplicados na ordem prevista. O programa de integridade ocupa a quarta posição, após a disputa final (nova proposta), a avaliação do desempenho contratual prévio e as ações de equidade de gênero. Antes de todos esses critérios, ainda se aplica a preferência para microempresas e empresas de pequeno porte prevista na Lei Complementar nº 123/2006.

A posição do programa de integridade como último critério antes do sorteio não diminui sua relevância prática. Em disputas acirradas — especialmente em pregões eletrônicos onde preços tendem a convergir — o critério pode ser decisivo. E, ao contrário dos critérios anteriores (que dependem de histórico contratual ou de políticas de RH), o programa de integridade é algo que a empresa pode construir proativamente, independentemente de seu porte ou tempo de mercado.

O Marco Regulatório: Decreto 12.304/2024 e Portaria CGU 226/2025

A principal crítica ao dispositivo antes de 2024 era a imprecisão da expressão "conforme orientações dos órgãos de controle". Quais orientações? De quais órgãos? Como comprovar? O Decreto Federal nº 12.304/2024 respondeu a essas perguntas ao regulamentar os parâmetros e a avaliação dos programas de integridade para as três hipóteses previstas na lei: contratos de grande vulto, desempate e reabilitação.

Para o caso específico do desempate, o decreto estruturou um procedimento em dois momentos complementares. No primeiro momento, no ato de cadastramento da proposta no sistema Compras.gov.br, o licitante que possui programa de integridade seleciona o campo específico de declaração. Essa declaração permite que o sistema aplique o critério automaticamente em caso de empate, garantindo celeridade e isonomia na sessão pública. No segundo momento, na fase de habilitação, o licitante mais bem classificado que utilizou o critério deve comprovar a implantação efetiva do programa por meio do SAMPI — Sistema de Avaliação e Monitoramento de Programas de Integridade, ferramenta criada pela Portaria CGU nº 226/2025.

A lógica é clara: a declaração funciona como ponto de partida; a comprovação, como condição de legitimidade. Declarar falsamente a existência de um programa de integridade configura infração administrativa prevista no art. 155, inciso VIII, da Lei 14.133/2021, sujeitando o licitante a processo sancionador e às penalidades do art. 156 — que vão de advertência e multa até impedimento de licitar e declaração de inidoneidade.

O Que Constitui um Programa de Integridade Válido

A Portaria CGU nº 226/2025 detalha os parâmetros que serão avaliados no SAMPI. Um programa de integridade válido para fins de desempate deve contemplar, de forma estruturada e verificável: o comprometimento da alta direção ("tone at the top"), com engajamento ativo da liderança; código de ética e políticas internas formalizadas; due diligence de terceiros (fornecedores, parceiros, representantes); treinamentos periódicos com registro de participação; canais de denúncia confiáveis com proteção ao denunciante; e mecanismos de remediação e resposta a irregularidades.

O ponto central é que o Decreto 12.304/2024 deixou claro que "desenvolver programa de integridade" não pode ser interpretado como mera intenção ou adoção de medidas pontuais. Exige-se implantação efetiva, verificável por parâmetros objetivos.

Responsabilidades na Condução do Certame

Uma dúvida frequente entre gestores públicos diz respeito ao papel do pregoeiro ou agente de contratação na avaliação do programa de integridade. A resposta da Portaria CGU 226/2025 é direta: não cabe ao pregoeiro realizar uma auditoria de mérito do programa. Sua função é verificar o cumprimento formal da obrigação — se o licitante preencheu o campo de declaração no sistema e, na fase de habilitação, apresentou a documentação exigida. A análise técnica do conteúdo do programa é atribuição dos órgãos de controle interno.

Desafios e Perspectivas

Apesar dos avanços trazidos pelo Decreto 12.304/2024 e pela Portaria CGU 226/2025, alguns desafios permanecem. O principal é a assimetria de capacidade institucional entre os entes federativos: enquanto a União conta com a CGU estruturada para orientar e avaliar programas de integridade, muitos estados e municípios carecem de controladorias com capacidade técnica equivalente. Há também o desafio do custo de implementação: um programa sério, com todos os elementos exigidos pela Portaria 226/2025, demanda investimento em pessoas, processos e tecnologia.

Por outro lado, as perspectivas são positivas. A integração do critério ao Compras.gov.br, com aplicação automática pelo sistema, elimina a principal causa de não utilização. A padronização trazida pelo SAMPI reduz a subjetividade na avaliação. E a crescente exigência do programa como requisito obrigatório em contratos de grande vulto cria um incentivo natural para que empresas que almejam os maiores contratos já construam seu programa de forma robusta — o que, como efeito colateral positivo, as habilita também para o critério de desempate.

O Que as Empresas Devem Fazer Agora

Para empresas que participam ou pretendem participar de licitações públicas, o momento de agir é antes do empate, não depois. As principais ações recomendadas são: realizar um diagnóstico do programa atual à luz dos parâmetros da Portaria CGU 226/2025; documentar formalmente todos os elementos do programa com evidências verificáveis; cadastrar a declaração no Compras.gov.br em todos os certames em que a empresa participar; e acompanhar a evolução regulatória estadual e municipal, especialmente para empresas que competem em licitações de entes subnacionais.

O programa de integridade deixou de ser apenas uma boa prática de governança corporativa. No contexto das contratações públicas brasileiras, ele é hoje um instrumento com valor jurídico e competitivo concreto. Empresas que o tratarem como investimento estratégico — e não como custo de conformidade — estarão melhor posicionadas tanto para vencer disputas acirradas quanto para construir relacionamentos de longo prazo com o poder público.

Referências

[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm

[2] BRASIL. Decreto nº 12.304, de 10 de dezembro de 2024. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2024/Decreto/D12304.htm

[3] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Desempate. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/5-4-2-desempate-2/

[4] MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO. Empresas com programas de integridade terão vantagem no desempate. Disponível em: https://www.gov.br/gestao/pt-br/assuntos/noticias/2025/fevereiro/empresas-com-programas-de-integridade-terao-vantagem-no-desempate-em-licitacoes-publicas

[5] CONJUR. Desempate baseado no compliance previsto na Lei de Licitações. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-dez-07/o-que-falta-para-dar-vida-ao-criterio-de-desempate-baseado-no-desenvolvimento-de-programa-de-integridade-conforme-previsto-na-lei-no-14-133/

[6] NOVA LEI DE LICITAÇÃO. Programa de integridade como critério de desempate. Disponível em: https://www.novaleilicitacao.com.br/2025/10/22/programa-de-integridade-como-criterio-de-desempate-art-60-iv-lei-14-133-2021-o-que-mudou-com-o-decreto-federal-n-o-12-304-2024-e-a-portaria-cgu-n-o-226-2025-e-como-proceder-na-p/